En la causa en cuestión el mencionado Zunino solicitó a la Cámara la modificación del formulario correspondiente a la solicitud de ciudadanía argentina en el punto que requería la “renuncia a la nacionalidad de origen”, pues sostenía que ninguna norma requería esta renuncia para acceder a la Ciudadanía Argentina.La Cámara accede a esta pretensión y lo hace aplicando los argumentos empleados por la Corte Supremala Cámara advierte de oficio la existencia en la solicitud de otro requisito que considera “inadecuado” por irrelevante: la consulta sobre la religión que profesa un extranjero. Este dato no es exigido por ninguna norma; muy por el contrario, la propia ley N° 346 “es terminante en cuanto establece que no podrá negarse la ciudadanía por razones políticas, ideológicas, gremiales, religiosas o raciales”; además, afirma la Cámara , su consulta implica una intromisión indebida a la garantía constitucional que consagra el derecho a la intimidad (art. 19) y a la libertad de culto (arts. 14 y 20).
Volviendo al tema de la renuncia a la nacionalidad de origen, la Cámara señala que “resulta de aplicación al caso la clara regla de interpretación formulada por nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación en Fallos: 330:1436 in re “Padilla Miguel M. s/ Presentación” (del 10-4-2007); en él se estableció, entre otras importantes consideraciones vinculadas a los conceptos de nacionalidad y ciudadanía, que la obtención de una nacionalidad determinada distinta a la de origen es perfectamente admisible y es así que una persona puede optar por la nacionalidad argentina o naturalizarse argentino sin perder la de origen o, a la inversa, un argentino nativo, por opción o naturalizado, puede adquirir una nacionalidad extranjera sin poder, siquiera, renunciar a la argentina”, agregando que “hoy son mayoría los países que, concibiendo a la nacionalidad como un derecho humano fundamental … no admiten la pérdida de la nacionalidad nativa, ni por la adquisición de una nueva, ni por ninguna otra razón”.
Nacionalidad y ciudadanía.
Entiendo que el criterio interpretativo de nuestros tribunales, al considerar que la Constitución nacional emplea gramaticalmente los conceptos de nacionalidad y ciudadanía como sinónimos, recepta el modelo de ciudadanía nacional en el marco de una comunidad política nacional.
De esta forma nuestros Tribunales se apartan de un amplio sector de la doctrina que encuentra diferencias entre estos dos conceptos al sostener que son ciudadanos solamente los nacionales que tienen el ejercicio de derechos políticos.[1] (ojo, las notas al final pueden ser de utilidad (o no) para quienes estén estudiando Constitucional II) Para estos autores, pueden existir nacionales que no sean ciudadanos (por ejemplo, los menores de edad en tanto y en cuanto no tienen el ejercicio de los derechos políticos), pero todo ciudadano es nacional.
En la Constitución Nacional[2] parecería que la idea de ciudadanía está identificada con la nacionalidad, de modo que todos los argentinos son ciudadanos y todos los ciudadanos son argentinos. Puede ocurrir que algunos ciudadanos tengan suspendidos o restringidos, de forma momentánea, el ejercicio de los derechos políticos, pero esa es otra cuestión.
El artículo 75 inciso 12 de la Constitución Nacional nos muestra un claro ejemplo de lo señalado, pues establece que corresponde al Congreso de la Nación dictar leyes generales sobre naturalización y nacionalidad, con sujeción al principio de nacionalidad natural y por opción en beneficio de la argentina.[3] Pero cuando la Constitución presenta en el artículo 126 esta potestad de los órganos federales como prohibición para las provincias, señala que estas no pueden dictar “leyes sobre ciudadanía y naturalización”.
Parándonos en una posición (la de la Corte) o en otra (la de algunos autores) resulta muy difícil, en el marco de nuestro ordenamiento jurídico, aventurarnos a explorar otra idea, la de una ciudadanía sin nación. Ya sea por considerar que nacionalidad y ciudadanía son lo mismo o por creer que la ciudadanía es una especie dentro del género nacional, ambos conceptos aparecen siempre en forma conjunta. Sin embargo…
Ciudadanía sin Nación.
Este es el título (¡con mucho gancho!) de un libro de Soysal, Yasemin; Bauböck, Rainer y Bosniak, Linda[4]. Estuve leyendo el estudio preliminar de Iker Barbero González y Libardo José Ariza y me pareció buenísimo. Asumo el riesgo de comentar el estudio preliminar, y no todo el libro como debería, pues muchos de los conceptos desgranados tienen relación con esta combinación (o confusión) conceptual entre ciudadanía y nacionalidad.
Les propongo repasar algunos puntos (solo algunos) que he seleccionado de la Introducción mencionada:
· La ciudadanía establece una relación entre los individuos y una comunidad política; por esto sería correcto señalar que la ciudadanía es una categoría política y conceptual, que asigna a determinados individuos un estatus en relación a una comunidad política. El primer elemento de este estatus es, justamente, la idea, el sentimiento de pertenencia a dicha comunidad política.[5]
· Existen tres elementos principales dentro del modelo de ciudadanía nacional: “la creencia en la nación como identidad, el territorio como lugar de existencia de la nación y, finalmente, la ciudadanía como un estatus jurídico y político reconocido por el Estado”.[6]
· El modelo de ciudadanía nacional se base en la existencia de una nación, siendo esta “el resultado de un cuidadoso proceso de invención y construcción. La nacionalidad conlleva la puesta en marcha de un proceso continuo de elaboración de una identidad…”.[7]
Tomemos un poco de aire y sigamos… se viene una buena definición de ciudadanía y una interesante relación entre ciudadanía e igualdad:
· “La ciudadanía, como pertenencia a un Estado, vincula a una persona particular con una nación particular, cuya existencia es reconocida en términos del derecho internacional, al tiempo que la demarcación de las fronteras sirve como una delimitación social del Estado… La igualdad de los ciudadanos ante la ley, por ejemplo, tiene como límite interno y externo el principio de la comunidad nacional y, por ello, es ante todo una igualdad en relación con la comunidad”.[8]
· “La ciudadanía en sentido estrictamente jurídico-técnico se refiere al estatus que adquieren las personas con base en el sistema jurídico nacional, el cual otorga al individuo la titularidad y el ejercicio de derechos como miembro pleno de la comunidad. Por tanto, el Estado-nación, al poseer el monopolio de la producción jurídica, soberanamente define los criterios de pertenencia y exclusión”.[9]
Nos detenemos nuevamente. Esta construcción genera la idea de igualdad, por lo menos teórica, entre los sujetos que tienen el estatus de ciudadanos, independientemente de su clase social.
Además, permite que adquiera su justa dimensión la idea de que “sin Estado no hay derechos”, pues es éste el que, por medio de su ordenamiento jurídico, reconoce la existencia de derechos.
Pero en este punto aparece el posible cambio de paradigma.
La globalización rompe el carácter de identidad cultural de los estados nacionales. El modelo de ciudadanía nacional resultaría inadecuado para responder a problemáticas globales.
· “Es posible identificar, pues, tres factores contextuales en los que se basa el argumento sobre la pérdida de importancia del modelo nacional de ciudadanía: el pluralismo cultural, el decaimiento del derecho estatal dentro de la globalización, y la situación de las personas y poblaciones cuyas necesidades y expectativas son insuficientemente reconocidas por la ciudadanía estatal”.[10]
En este contexto, ¿sigue siendo la nación una categoría que sirva como criterio de pertenencia jurídica y política?
Y acá continúo solo (es decir, la conjetura que viene es una irresponsabilidad no necesariamente atribuible a los autores, aunque seguramente tampoco totalmente propia y original).
Nos han señalado Iker Barbero González y Libardo José Ariza que bajo el modelo de ciudadanía nacional, el reconocimiento de derechos se presenta, de forma exclusiva, dentro de los ordenamientos jurídicos nacionales.
A partir de la permanente construcción, con sus avances, consolidaciones y retrocesos, del sistema internacional de protección de los derechos humanos y de un orden jurídico internacional ¿no será hora de que el "ciudadano nacional" en tanto titular de derechos deje definitivamente su lugar, de forma integral, definitiva, plena y sin mediación estatal, a la "persona", al "habitante", al "ser humano"?
[1] Miguel Angel Ekmekdjiam separa y distingue los conceptos de ciudadanía y nacionalidad, manifestando que nacional es quien integra la comunidad política argentina, mientras que ciudadano es aquel que goza de los derechos políticos (Tratado de Derecho Constitucional, T. I, 2da Edición, Buenos Aires, Depalma, 2000. Para esta idea, ciudadanos son aquellos a quienes el derecho positivo les reconoce el ejercicio de los derechos políticos. En esta línea de razonamiento, la nacionalidad es el género, mientras que la ciudadanía es la especie. Ciudadano o ciudadana serán aquellos y aquellas nacionales que tengan el ejercicio de los derechos políticos. Bajo este argumento, puede ocurrir que personas con nacionalidad, no sean ciudadanos por no tener el ejercicio de los derechos políticos (por ejemplo, menores de 18 años, o condenados a penas de prisión o reclusión por más de tres años, etc.). En igual sentido se pronuncian, entre otros José Manuel Estrada (Curso de Derecho Constitucional) y Segundo V. Linares Quintana (Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional). Esta concepción, muy seductora por su claridad, encuentra algunos problemas frente a la existencia de ordenamientos jurídicos provinciales que reconocen derechos políticos a los extranjeros. Por otro lado, requiere que acotemos la definición de “derechos políticos” exclusivamente a la posibilidad de elegir y ser elegido.
Gregorio Badeni señala que “la nacionalidad, si bien es un concepto político, define una relación de derecho público entre el individuo y una organización política global, por la cual se afirma su pertenencia a la comunidad nacional sobre la cual se sustenta el elemento humano de un Estado”. A continuación el autor indica que “la nacionalidad se proyecta sobre las libertades civiles; en cambio la ciudadanía, además de comprender aquellas, se proyecta también sobre los derechos políticos” (Tratado de Derecho Constitucional, T. I, 2da Edición, Buenos Aires, La Ley, 2006). Me permito disentir, y mucho, con este último argumento. El artículo 20 de la Constitución establece identidad de derechos civiles entre los extranjeros y los nacionales. El artículo 16 señala la igualdad de todos los habitantes, sin distinguir entre extranjeros, nacionales o ciudadanos. La Corte Suprema señaló en “Repetto” (Fallos 311:2272) que “los extranjeros están totalmente equiparados a los argentinos en el ejercicio de los derechos civiles”. Todas estas cuestiones quitan el sentido a la idea de que la nacionalidad se proyecta sobre las libertades civiles pues también la extranjería se proyecta sobre las libertades civiles. Entonces, si el proyectarse sobre las libertades civiles nada aporta a la diferenciación entre nacionales y extranjeros, mucho menos lo hará a la supuesta entre nacionales y ciudadanos.
[2] Veamos algún ejemplo en nuestra Constitución a favor de esta cuestión. El artículo 20, cuando señala que los extranjeros gozan en el territorio argentino de los mismos derechos civiles del ciudadano, utiliza este último término como sinónimo de nacionalidad. Además, este mismo artículo 20 al indicar que los extranjeros no están obligados a admitir la ciudadanía, se está refiriendo también a la nacionalidad.
[3] Como se observa, el principio que prevalece está ligado al nacimiento de la persona: toda aquella que nace en territorio argentino es argentina. A este principio se lo denomina ius soli. La ley 346 reglamentó la forma de adquisición de la nacionalidad. Esta ley sufrió importantes modificaciones a lo largo de su prolongada vigencia, conformando su actual redacción a partir del reestablecimiento democrático en 1983, que justamente la reestableció.
La ley mencionada reconoce tres formas de adquisición de la nacionalidad:
a) Nacionalidad por nacimiento: llamada también nativa, natural, o de origen, que surge de aplicar el mencionado ius soli.
b) Nacionalidad por opción: a favor de quienes son hijos de argentinos nativos que nacen en el extranjero y que “optan” por la nacionalidad de su padre o madre argentinos; en este supuesto, nuestra legislación adopta el principio del ius sanguinis, la nacionalidad es transmitida por los ancestros.
c) Nacionalidad por naturalización: en virtud de lo establecido por el artículo 20 de la Constitución , es la que se confiere al extranjero que la solicita y que reúne las condiciones allí prescriptas y legalmente regladas.
Conforme a la legislación vigente son argentinos y argentinas:
1) Todos y todas las nacidas o que nazcan en territorio argentino, independientemente de la nacionalidad de sus progenitores. Esta regla cuenta con la excepción de los hijos de ministros extranjeros y miembros de legaciones residentes en la República.
2) Los hijos/as de argentinos/as nativos/as que habiendo nacido en país extranjero opten por la ciudadanía de sus padres.
3) Los nacidos en las Legaciones, buques o aeronaves de guerra de la República.
4) Los nacidos en las Repúblicas que formaban parte de las Provincias Unidas del Río de la Plata antes de la emancipación de aquellos que hayan residido en el territorio de la nación, manifestando su voluntad de serlo.
5) Los nacidos en mares neutros bajo pabellón argentino o en el espacio aéreo bajo ese pabellón.
6) Los hijos de funcionarios del Servicio Exterior de la Nación , o de funcionarios del orden nacional, provincial o municipal o de un organismo internacional que nazcan en el exterior con motivo de la prestación de esas funciones por cualquiera de sus padres.
7) Los ciudadanos extranjeros que se nacionalizan, conforme a lo ya analizado.
El criterio de asignación o atribución de nacionalidad es una cuestión del derecho interno de cada Estado. Esto hace que puedan convivir distintos criterios de asignación de nacionalidad, pudiendo ocasionar la superposición de nacionalidad. Para contemplar esto, son habituales los convenios de doble nacionalidad, que parten de la premisa de que no existe impedimento para que una persona posea dos nacionalidades, pero prevén que en caso de que esto ocurra, sólo uno de ellas tenga plena eficacia, señalando la dependencia política y de legislación a que estará sujeta.
[4] Ciudadanía sin Nación, Soysal, Yasemin; Bauböck, Rainer; Bosniak, Linda. Estudio Preliminar de Iker Barbero González y Libardo José Ariza. Nuevo Pensamiento Jurídico, año 2010, Bogotá.
[5] De esta forma, “la identidad nacional funcionaría como un mecanismo para aglutinar y cohesionar a una población, para que las personas se sientan miembros de la nación que cada en particular intenta construir con base en un territorio”. Op. Cit. P. 36.
[6] Op. Cit. P. 36.
[7] Op. Cit. P. 37. Pero cuidado, “Aunque la identidad nacional tiene, sin duda, un componente subjetivo, lo cual ha sido denominado como la dimensión psicológica de la ciudadanía, no puede ser reducida a ésta. La identidad nacional es ante todo una cuestión política aunque tenga implicaciones psicológicas; tiene un carácter político preciso que es reproducido y construido en la vida cotidiana de los Estados nacionales. El nacionalismo sería la política continua de reproducción de la identidad como miembro de un Estado-nación particular”, p. 39.
[8] Op. Cit. P. 43.
[9] Op. Cit. P. 44.
[10] Op. Cit. P. 53.
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